自今年6月份以来，潍坊市已先后与建设银行山东省分行、国家开发银行山东省分行、农业银行山东省分行、中国银行山东省分行、工商银行山东省分行等14家金融机构签署战略合作协议，未来3到5年内，签约金融机构将为潍坊市新增超过3600亿元的融资支持，并在资产管理、债券融资、信用评级、基金投资等方面提供服务和帮助。

　　近日，山东沿海经济强市——潍坊成债市新“网红”，引起舆论普遍关注。山东省潍坊市地方债务大幅扩张，非标债务比重过高，高风险、高成本交织，尤其在近两年的城投债拖累下，竟与柳州、兰州和昆明一起，接力成为中国债市新“四大天王”。

　　根据天眼查提供的信息，山东潍坊下辖的昌邑市一家名叫龙之源热力有限公司的企业(以下简称“龙之源公司”)状告并要求昌邑市政府继续履行招商引资协议承诺的“独家经营”条款，叫停当地国企昌邑锦盛环保能源有限公司建设的下营热源项目(以下简称“锦盛项目”)。

　　据知情人士介绍，龙之源热力由民营企业家张建宁投资创办，其状告山东昌邑市的行政诉讼官司缘起当年政府招商引资时签订的“独家经营”协议。在一份昌邑滨海(下营)经济开发区管理委员会与张建宁的北京京龙源科技公司签订的《昌邑滨海(下营)经济开发区项目投资协议》中，双方约定由张建宁的京龙源投资公司建设下营化工产业园集中供热项目，昌邑市滨海经济开发区作为甲方，在投资协议中约定“保证乙方供热区域(供热半径15公里范围)内，不再审批同类供热企业和不再审批供热锅炉(余热锅炉除外)”。

　　但是，昌邑市政府事后并没有遵守该协议条款，分别在2020年12月、2021年8月以及2022年6月，先后三次通过下属国企昌邑锦盛环保能源有限公司建设下营热源项目，前两次均因未批先建、不符合环保和发改部门政策等原因被叫停，造成巨额国有资产浪费。

　　张建宁的合作伙伴、龙之源公司股东戴志杰告诉记者，他们公司作为昌邑市政府招商引资的集中供热企业，自2011年起为园区供热，至今运营十多年，熟悉供热市场，具备明显的行业投资和运营优势。“如果真是为了园区供热问题，政府在龙之源公司现有集中供热项目的基础上，不用投资一分钱，只要依法批准龙之源公司的设备升级申请，在2020年就可以彻底解决园区供热问题。”

　　然而，当地政府放着上述最佳解决方案不用，却偏偏让市属国企昌邑锦盛环保能源有限公司，在没有任何园区供热投资和运营经验的情况下，2020年12月第一次建设4台480吨/小时燃煤锅炉项目，中标价15.36亿元，开工建设后因未批先建以及高污染、高能耗等问题被上级部门叫停作废;2021年8月第二次建设2台150吨/小时天然气锅炉项目，总投资1.5亿余元，在招标过程中自行终止;2022年6月第三次建设 3台150吨/小时燃煤锅炉项目，总投资近4亿元。

　　据昌邑市政府官网公布的数据，该市近年来政府债务率一直高企不下，2023年一季度和二季度，政府债务率分别为123.6%和126.7%。

　　由于当地国企昌邑锦盛环保能源有限公司第三次建设的下营热源项目与京龙源投资的龙之源公司供热项目仅一墙之隔，显然违反了此前招商引资协议“独家经营”的约定。

　　昌邑市政府在答复龙之源公司行政诉讼案中辩称，原合同主体昌邑经开区管委会已撤销，其招商引资承诺已失去法律效力，但山东潍坊中院在一审判决中按照相关法律规定，确认了昌邑市政府的被告主体资格以及上述投资协议的法律效力，也认可了京龙源投资的龙之源公司在原定区域的供热独家经营权。

　　只是在锦盛项目建设是否违背了协议约定的独家经营权方面，一审法院认为该项目是替代山东海天生物化工有限公司被关停的自供热1、2号机组，属于该公司的自供气供应，该项目的审批建设并没有违反独家经营权的约定。

　　通过天眼查搜索得知，昌邑锦盛环保能源有限公司属于昌邑市城市建设发展投资集团有限公司，后者是昌邑市的直属国企。而判决书中提及的山东海天生物化工有限公司是由山东金晶科技股份有限公司控股的民营公司，两家公司并不属于同一投资主体。一审法院还认定，因化工园区集中热源供热能力不足，海天生物化工所属的海天热电已经开始承担开发区内部分企业的供汽业务，昌邑市政府辩称“替代自供气供应”理由，很难自圆其说。

　　最后，山东潍坊中院一审判决认定，昌邑市政府批准建设锦盛项目是“为了及时弥补当地的供热缺口，为了公共利益，不存在过错”，对于京龙源方面提起的“要求停止建设锦盛热能项目”并未给予支持。

　　对此，中国行政法学研究会副会长、北京大学法学院姜明安教授在研讨该案中认为，昌邑市政府批准新建锦盛项目,法律性质上属于单方变更具有法律效力的《项目投资协议》第三条关于“独家经营”的合同约定，以锦盛项目是替代海天热电抽凝式发电机组热源为由单方变更协议是违法的。

　　著名法学家、中国人民大学法学院胡锦光教授在参与研讨该案中指出，昌邑市政府单方变更行政协议的理由是继续履行该案涉及的行政协议，会损害公共利益，而所称的“公共利益”是存在供热缺口。但昌邑市政府并无证据证明存在供热缺口,更不能证明京龙源公司不能弥补该供热缺口。如果说批准国有企业辖下的热能建设项目是为了公共利益，那么为民营企业发展壮大提供必要的帮助，比如协调解决用煤指标、遵守特许经营权协议等，从而更好地让民营企业为当地企业经济服务，也是为了公共利益。

　　山东经济强市潍坊地处富饶的胶东半岛，下辖包括昌邑在内八个县级市、县，另有潍坊高新技术产业开发区、潍坊滨海经济技术开发区、潍坊峡山生态经济开发区和综合保护区等四个市属开发区，总人口约930万，2022年实现GDP超过7300多亿元，在北方城市中占据一席之地。

　　一份《山东潍坊市城投平台舆情不断，哪些平台偿债压力大》的专业分析报告披露，2022年以来，潍坊地区多家平台出现非标逾期、票据逾期等负面舆情，区域信用环境持续恶化。在债务问题上，潍坊市在政府工作报告和各类文件中均对于化债提出要求，并与金融机构进行沟通交流，加强政银企联动。

　　该报告分析认为，虽然在潍坊市政府对区域债务的严格管理下，市场信心有所企稳，但是潍坊债务很多问题扎根于区县，也涉及很多高息非标产品。整体来看潍坊市平台众多，部分平台短债占比较低。在经济财政弱化、地产低迷和平台舆情不断的背景下，关注尾部城投信用风险。潍坊地区的债务问题本质是流动性问题，而非兑付问题，由于债务期限结构不合理，短债压力大，加上潍坊市地区城投平台众多，债务管控难度大。

　　这份报告最后提出化解潍坊短期债务问题的建议：一是政策支持，包括省级政府的资源倾斜和金融资源协调，市级政府的政银和企银合作，缓解流动性压力。二是债务管控能力的提升。

　　在业内人士看来，提升债务管控能力归根到底需要增强地方财力，提高还债能力。但在这方面，山东潍坊并不乐观。根据山东省公布的数据，2023年上半年山东省地方财政收入4258.58亿元，与2022年上半年相比增加了308.95亿元，同比增长7.82%，比全国平均增速低了5.66个百分点。

　　哪些地市拖了后腿?记者查阅山东省16个城市中，有15个城市2023年上半年实现了财政收入正增长，潍坊成为了唯一财政收入负增长的城市。2023年上半年潍坊财政收入346.93亿元，同比下降6.63%，而上半年潍坊的GDP增长同样不理想，GDP名义增长3.9%为全省最低，作为山东省第四经济大市，潍坊的低迷是山东省上半年表现不及预期的重要因素。

　　最近的一期报道是8月4日，潍坊市政府与工商银行山东省分行的战略合作协议签署仪式举行，根据协议，工商银行山东省分行将在3年内为潍坊市新增500亿元以上的融资支持。未来3到5年签约金融机构将成为潍坊市新增2600亿元融资支持，这对深陷债务泥潭的潍坊市来说，无异于雪中送炭——从去年开始，潍坊管辖的昌邑等市县的城投平台流动性就趋于紧张，今年的定融产品和商业承兑汇票的也出现大面积违约以及逾期，希望这些金融机构的资金扶持可以尽快落地，解决投资者和持票者的兑付问题。

　　上海财联社8月7日的一篇报道披露了关于这场会议的更多细节：在7月的金融赋能潍坊高质量发展全面战略合作签约仪式上，山东省政府表示将积极帮助潍坊化解国企债务问题，已派出专项督导组摸清底数，指导潍坊制定了一揽子化解方案，并将通过两只省级稳定化险基金、专项债倾斜、省市国有企业合作等举措，实现“以长换短、以新换旧、以低换高”，利用2-3年时间根本扭转潍坊市的债务问题。

　　简单总结主要是三条路：首先是山东省级财政拿出了部分资金，帮助潍坊市以及各县区先解决短期流动性问题。第二个筹码很可能是，潍坊市属国有企业的资产部分跟省属国有企业其他形式的合作，未来通过资产盘活收益偿还省级财政资金。第三条路就是通过再发周期更长、风险系数低的专项债来缓解潍坊当下在项目投资和民生改善方面的财政压力。

　　自2018年开始，新一轮产业结构改革进入攻坚阶段，全国各地方城投平台以纾困方式，通过协议转让，表决权委让等等方式入主了一批A股企业，试图凭借流动性支持，信用背书与地方资源对接，盘活陷入困境的上市资产。

　　据上海证券报统计，2018年下半年以来，潍坊国资(含下级市、县国资)在A股市场动作频频，斥资逾60亿元先后入主美晨生态、孚日股份、山东墨龙、同大股份等7家上市公司(剔除股权划转情形)。其中，有5家并购标的在易主后并未有太大起色，股价表现一般，导致潍坊国资浮亏严重。

　　值得一提的是，潍坊国资对3家并购标的投资颇有“踩雷”的意味，即在资金等方面给予了大力支持后，标的公司近年来经营业绩却持续大额亏损;或高价入主后与原实控人产生分歧矛盾，潍坊国资又被迫让出上市公司控制权。总之，潍坊为自己的不专业付出了惨重的代价。

　　据21世纪经济报道8月11日消息，山东潍坊相关部门正在要求各区县地方城投平台提供部分涉及A股上市公司并购案例的全面材料，配合对并购相关的主体进行审计工作。根据21世纪经济报道记者获得的相关资料，为配合审计，相关企业被要求提供与并购事务相关的全面材料，包括并购决议会议材料与决策过程，损失风险情况、尽职调查相关资料、并购主体与上级主管部门以及证券监督相关部门的沟通处罚情况、以及并购主体自身财务情况等等。而随着潍坊对城投平台债务问题的重视，部分潍坊城投平台已经开始逐步退出其对上市公司的投资。

　　一位不愿具名的券商并购部负责人曾对上海证券报记者表示，“有些地方国资前几年(投资)太激进了，在A股市场‘四处出击’，如今，并购后遗症已逐步显现，这一现象值得重视和警惕。”

　　回过头来看，潍坊债务为什么会这么高呢?多家财经媒体报道分析其重要的原因跟潍坊国资的盲目扩张有关。这或许也是全国其他城市需要提高警惕的地方。

　　在龙之源热力状告昌邑市政府的行政诉讼案中，本来不必耗费国有资金就可以解决工业园区供热问题，当地政府却一错再错，举债数亿，历时数年，并违反招商引资承诺重复投资建设锦盛项目——这些重大投资决策是如何出台的?因决策失误造成的一系列损失由谁负责?这些根源性问题都是山东省专项督导组应该重点摸清的底数。

　　据悉，锦盛项目第一次建设项目招投标，中标单位是山东电力建设第三工程公司。由于此次三家投标企业报价以及招标控制价高度一致，被网络曝光涉嫌违规操作后，锦盛项目又第二次进行招投标，中标企业仍是山东电力建设第三工程公司，而且三家投标企业报价以及招标控制价仍然高度接近，招标控制价359650000元，山东电力建设第三工程有限公司报价357900000元，西北电力建设第一工程有限公司报价358841175元，中国电建集团核电工程有限公司报价358203650元。

　　据戴志杰介绍，龙之源公司数十次申请供热设备升级，有关部门均以没有煤耗指标未予批准。但是，一直声称没有煤耗指标的昌邑市政府，却在2022年6月将38.82万吨煤炭指标批给了昌邑市政府下属的国有企业昌邑锦盛环保能源有限公司，建设3台150吨/小时燃煤锅炉供热项目。戴志杰说，锦盛项目一旦建成投产，政府承诺给我们的供热市场将直接被抢占，龙之源公司的投资将面临血本无归的重大损失。

　　记者看到一份潍坊市人大代表、潍坊软环境发展监督员、昌邑富润纺织科技有限公司董事长逄新民2019年3月19日提交的《关于柳疃工业园区印染企业解决生产用蒸汽问题的提案》，建议借鉴南方各地考察经验，结合柳疃实情，把昌邑市新源热力有限公司、昌邑富润纺织科技有限公司、昌邑义泰祥家纺有限公司及山东柳疃家用纺织品股份有限公司四家公司燃煤锅炉进行合并，利用四家公司煤炭和污染物排放总量指标，将现有锅炉合并升级改造为新型高效节能的大容量高温高压污泥焚烧燃煤锅炉，避免煤炭消耗指标和环保排放指标重要资源流失。

　　上市公司亚星化学(600319.SH)所属的亚星集团也曾建议旗下热力公司落迁下营工业园区后，与张建宁的龙之源公司强强联手，成立新的热电联产公司，充分利用亚星指标计划新上4台220吨/小时(三用一备)循化流化床锅炉，背压机组发电。作为政府配套工程，投产后既能够解决亚星公司自己用电用热问题，盘活现有资产，避免资产浪费，也能够解决下营工业园区因煤炭消耗指标和环保排放指标限制，影响热力公司增容的问题，彻底解决企业日益增长的各种用热需求，增加园区的发展后劲。然而，“这些建议最后都石沉大海，换来的却是政府下属国有企业的盲目投资。”戴志杰表示，实际上，龙之源所导致的区热源配套进度问题已经影响到了园区企业。由于配套问题，园区企业扩建受到影响。经查询，普洛药业、天宇股份、金晶科技等多家上市公司子公司即坐落在两家公司所覆盖的工业园区之中。

　　据上海法治报报道，2019年9月，亚星化学收到潍坊市下发的搬迁通知后，曾在2021年、2022年两份年报中均将“新厂区搬迁项目建设未能按计划达产达效的风险”列为管理层当年关注的两大风险点之一。其中，亚星化学，反复提及几处细化风险点：“不排除在项目建设以及后续调试开车阶段受到资金到位情况、园区热源配套进度、市场供需瞬息万变等因素导致项目建设延后或收入、效益增长迟滞的风险。”尽管只是一句话带过，但记者了解到，亚星化学在年报中提到的“园区热源配套进度”之中确有隐情，与负责下营工业园区供热供汽的龙之源公司陷入诉讼风波有关(详见中国网财经2023年8月25日报道)。

　　据了解，2019年11月14日，因锅炉升级环评审批仍被推拖不办，张建宁的企业准备向进驻昌邑市的山东省委巡视组投诉。没想到第二天，昌邑市公安局出动百余名警察，抓捕了张建宁以及公司数十名员工。在多次变换抓捕理由后，最终以涉嫌虚开增值税专用发票罪，对张建宁及公司其他两名员工宣布刑事拘留并交由检察机关批准逮捕。2023年6月21日，潍坊中院作出一审判决，认为张建宁创办的龙之源公司及新源热力犯虚开增值税专用发票罪。

　　检察机关指控，2016年1月1日至2019年10月31日，张建宁的龙之源公司、李华忠等通过虚开增值税专用发票的方式虚增经营成本，为新源热力、龙之源及昌邑市新源热力有限公司偷逃税款。李华忠核算出需要虚开的增值税专用发票数额后，找人为上述三家公司大量虚开增值税专用发票，在虚增成本的同时，以虚开的增值税发票进行了抵扣。

　　判决书显示，部分交易即由“现金煤”与正常交易构成。“涉案的热力公司实际上是从上游公司购买煤炭后，将生产热力所需要的煤炭运回公司煤场，将超出生产热力需要部分直接在当地无票销售，属于销售煤炭不开票的行为，并非虚开行为。”8月19日，该案的被告律师向记者表示，购销合同中的煤炭是真实存在的，所有权也属于该热力公司，只是该公司没有将其运回煤场而已。”

　　据了解，上述不开票的煤炭在业内被称为“现金煤”。在交割“现金煤”时，以现金交割，不走公章、不开票。此前，中小煤矿面临关停，部分中小煤矿通过挂靠经营、低价竞争来生存，煤场进货出货不开票，同时，由于小买家众多，同时被认为难以查证，“现金煤”已成行业潜规则。

　　多位律师明确告诉记者，“现金煤”交易属于非法地带，而且由于使用现金交割，因此难以被认定。根据一审判决，上述有关“现金煤”的说法未被一审法院认可。

　　据华夏时报报道，山东潍坊中院以虚开增值税专用发票罪一审判罚张建宁十年半有期徒刑后，张建宁不服已经当庭提起上诉。

　　在现代市场经济条件下，政府本是经济发展的调控者、公共服务的提供者、市场秩序的维护者。发生政企纠纷，本来应该是双方通过协商或者司法途径正常解决的。但由于政府与民营企业之间地位的不平等性，民营企业与政府在合作过程中出现纠纷后，民营企业家陷入刑事法律风险的案例不断出现。